publicado domingo, segunda-feira, 18 de janeiro de 2010 pela Cientista Política Renata Oliveira em seu blog http://repeoli-cienciapolitica.blogspot.com/.
Preâmbulo
Durante meu mestrado escrevi um artigo sobre os desafios políticos e obstáculos institucionais encontrados pelos governos democráticos chilenos para se consolidar uma verdadeira institucionalidade democrática naquele país. Infelizmente, apesar das dificuldades da pesquisa e do grande empenho não consegui publicá-lo. Antes o que se pretendia ser um artigo sobre a conjuntura política daquele país, hoje não passa de um ensaio sobre sua recente história política.
Diante da vitória da Direita nas eleições chilenas nesta semana e da derrocada da concertación depois de 20 anos no poder, considerei prudente resgatar tal trabalho para que possamos ter uma ideia de como alguns obstáculos, principalmente nos anos 90, impediram um avance rumo a democracia e mudanças econômicas no país. Hoje muito se fala, e com toda razão, de como a Concertación ( centro-esquerda) pouco se diferenciou de um governo de direita, mas nada tem se falado sobre os grandes desafios que ela enfrentou e que impossibilitaram mudanças significativas depois da redemocratização do país.
(...)
PRIMEIRA SEÇÃO: Transição e Consolidação Democrática em meio a “medidas de amarre”
Os anos 70 trouxeram ao Continente americano a novidade de um presidente socialista eleito democraticamente, tratava-se do candidato da União Popular, Salvador Allende, à presidência chilena. Em meio aos três anos da experiência socialista na presidência do país, a tão consolidada e festejada democracia chilena sofre um duro golpe. Literalmente, em 11 de Setembro de 1973 um golpe militar interrompe aquele que era considerado um dos regimes democráticos mais consolidados da América Latina.
O governo do general Augusto Pinochet, que se instalou com o golpe militar, se caracterizaria principalmente pela grande repressão e pela realização de reformas econômicas liberalizantes. Além do mais, pode se perceber a característica personalista do regime que procurava manter a legitimidade do general tanto no que se refere ao aspecto institucional, na posição de Chefe de Estado, quanto ao que se refere a hierarquia militar.
Durante o período de seu governo, que se estendeu de Setembro de 1973 até Março de 1990, Pinochet impôs ao país uma série de reformas econômicas de cunho neoliberal que privatizaram a maior parte das empresas do país , diminuíram o papel do Estado, destruíram os sindicatos através do aparato repressivo do governo e levaram a diminuição da proteção e dos direitos dos trabalhadores. Uma outra realização da ditadura Pinochetista foi a Constituição de 1980, ainda em vigor, e que representa o maior legado do período autoritário à democracia Chilena. Cabe salientar que a aprovação da Constituição se deu através de um plebiscito que apesar de fraudulento conseguiu garantir à Carta a legitimidade que o governo precisava para institucionalizar uma série de medidas anti-democráticas.
Apesar do desanimador cenário, a experiência chilena foi e ainda continua sendo para muitos defensores do modelo neoliberal e demais entusiastas do modelo Chileno, um exemplo de êxito no que se refere ao crescimento econômico e a estabilidade política.
No entanto é importante salientar que o Chile também sofreu, assim como os demais países da América Latina, os efeitos devastadores da crise de 1982 que teve início com a moratória da dívida externa mexicana e que, também nessa mesma época, passou a sentir as conseqüências negativas do ajuste neoliberal que começou a empreender na década anterior. Os impactos dessa crise foram imensos para a população e assim, 10 anos após a instauração do regime, teve início as primeiras manifestações sociais contra o mesmo, conhecidas como Protestas. Inicialmente as protestas contavam com amplos segmentos sociais e logo passaram a contar com o movimento sindical, passando das pacíficas manifestações de descontentamento com o governo às greves. Logo os manifestantes foram sendo brutalmente combatidos pelo regime e a repressão aumentara drasticamente esvaziando o movimento.
Em 1986 as condições se tornam mais favoráveis ao governo com o início da recuperação econômica e fim das protestas. Nessa época os setores mais moderados da oposição iniciaram as articulações para a realização de um plebiscito sucessório que poderia garantir ou não a permanência de Pinochet no poder. Para o governo essa seria a oportunidade de, alavancado pelos êxitos na superação da crise econômica, Pinochet continuar no poder legitimado pela vontade popular.
O Plebiscito foi convocado para 5 de Outubro de 1988 e para a surpresa do governo, a oposição representada pelo Comando por el No saiu vitoriosa.
Com a derrota no plebiscito de 1988 o governo começou a articular uma nova manobra: a reforma constitucional de 1989. Depois da vitória da oposição naquele plebiscito, Pinochet pôde governar por mais um ano e meio, período no qual buscou realizar um “pacto” com a oposição vencedora para acordar elementos da transição política e garantir algumas concessões através de 54 emendas à constituição. Desta forma “(...) evidenciou-se de maneira cabal que se cristalizariam, sob o risco de perdurarem ad eternum, uma série de territórios reservados, concebidos para bloquear, sem transgredir a legalidade, qualquer iniciativa reformista em matéria política que se propusesse desmontar a arquitetura básica do ordenamento jurídico-constitucional autoritário”. (Aggio & Quiero, 2000: 91).
Estas reformas foram referendadas através de um segundo plebiscito (nos mesmos moldes daquele que aprovou a Constituição em 1980).
Através desta reforma institucionalizam-se as chamadas “medidas de amarre” que vão delegar ao Chile uma série de “enclaves autoritários” que nada mais são do que obstáculos para o processo de transição e consolidação democrática no país. Estes enclaves podem ser de ordem institucional, pela existência de elementos normativos e constitucionais. Podem ser exemplificados através do impedimento à manifestação da vontade popular quando os princípios de representação e o do governo das maiorias são feridos. Tomemos como exemplo a existência dos Senadores Vitalícios (2 senadores) e daqueles chamados institucionais ou designados (9 Senadores). Um outro tipo de enclave institucional é a própria lei eleitoral do país que favorece os Estados minoritários que eram pró-regime. Além disso, a imobilidade dos chefes das forças armadas, a existência de um Conselho de Segurança Nacional e a forma como este é composto e suas atribuições, a Suprema Corte, renovada durante os últimos meses da ditadura Pinochetista com a nomeação de 9 juízes assumidamente conservadores, são outros exemplos deste tipo de enclave autoritário. Os juízes da Suprema Corte são nomeados pelo presidente da República, como o foram por Pinochet antes deste deixar o poder, e permanecem em seus cargos até completarem 75 anos de idade (artigo 77 da Constituição Chilena com as reformas de 2000).
Os enclaves autoritários chilenos são percebidos também em um outro sentido, fora do campo institucional, com a manutenção de princípios, orientações e ações que seguem alguns atores que são claramente anti-democráticas. E até mesmo, residem no fato de as violações aos direitos humanos e os crimes cometidos sob o autoritarismo não terem sido julgados .
Mas deixando um pouco de lado a discussão sobre os enclaves autoritários, um outro aspecto interessante e que cabe ressaltar é a forma como o sistema partidário irá se articular com a volta à democracia. O sistema partidário chileno se caracteriza por ser multipartidário e por apresentar grandes coalizões partidárias de caráter mais duradouro_ por permanecerem tanto no período eleitoral quanto no momento da formação da coalização de governo_ e também, por durarem mais de uma eleição.
As principais coalizações são a Concertación de Centro-esquerda formada pelo PDC (Partido Democráta Cristiano), PS (Partido Socialista), PPD (Partido para la Democracia) e outros partidos menores e a coalização de Direita, Unión Por Chile, que em algumas eleições se apresentou como Unión por el Progresso ou como Democracia y Progresso formada pelos partidos RN (Renovación Nacional), UDI (Unión Democrática Independiente). A hegemonia destas duas coalizões no cenário político-partidário chileno delega a este um caráter bipartidário, neutralizando o surgimento de uma possível terceira força e impedindo que partidos menores e não pertencentes as duas coalizões tenham reais chances de se eleger. Este fato também impede que o sistema se polarize delegando ao sistema político chileno pós-autoritário um viés mais moderado.
SEGUNDA SEÇÃO: O EXECUTIVO CHILENO: SUAS PRERROGATIVAS E DESAFIOS.
As primeiras eleições presidenciais no Chile, após a ditadura, ocorreram em Dezembro de 1989. Os principais candidatos foram o moderado Patrício Aylwin, candidato único das oposições, que concorreu ao cargo pela coalização de Centro-esquerda Concertación ( que agrupava 17 partidos) e o Candidato da coalização de Direita, Hernán Buchi, ministro das finanças durante o governo Pinochet. O candidato da oposição venceu por 3.849.584 dos votos válidos, cerca de 55%, contra os 2.051.322 votos do candidato da Direita cerca de 29,4%.
Eleito, Aylwin contou com a maioria na Câmara Baixa, 77,5% das cadeiras e também quase 60% no Senado, exatamente o que se requer para a aprovação de grandes mudanças na constituição. Mas ele também enfrentou diversos desafios, como a presença dos nove senadores designados por Pinochet em 1989, o que fez com que a maioria se tornasse minoria no Senado já que com cerca de 51% a 56% dos votos nas urnas, o governo perdeu importantes votações na casa para os partidos da direita que tinham apenas o apoio de cerca de 32% a 36% dos votos.
Também o tempo de duração de seu mandato foi atípico, ao invés dos 8 anos para o executivo, Aylwin, teve 4 anos de mandato. Fato que o impossibilitaria, posteriormente, de assumir na condição de ex-Presidente da República o cargo de senador vitalício que requer a permanência no cargo por 6 anos contínuos. Só através da aprovação no congresso, em 1994, de uma reforma concernente à duração do mandato de presidente este passou a ser de 6 anos, persistindo o fato de os presidentes não poderem se reeleger.
Apesar dos desafios, o primeiro governo democrático conseguiu aprovar a maior parte de suas iniciativas no congresso e neste período confirmou-se a relevância do presidente como um importante legislador. O que demonstra o fato de o Chile ter um dos presidentes mais fortes do mundo, por conta de diversos dispositivos institucionais que favorecem o Executivo.
Percebe-se que durante as quatro legislaturas do Governo Aylwin, este conseguiu aprovar a maior parte de suas iniciativas no congresso, conseguiu que grande parte delas cumprisse todo o seu ciclo de consideração e até mesmo que sua aprovação fosse mais rápida do que as aprovações das iniciativas vindas do próprio congresso.
Apesar do sucesso, já verificado através dos números do governo Aylwin e que prosseguiu durante o governo de seu sucessor, Eduardo Frei, deve-se considerar que em muitas das vezes as iniciativas do Executivo se referiam a matérias sem maior importância (devido as dificuldades de se realizar grandes mudanças e reformas constitucionais no Chile), a pontos não muito polêmicos e de fácil aprovação e a iniciativas que são prerrogativas exclusivas do executivo. Assim algo que poderia ser visto como o uso dos amplos poderes, principalmente legislativos, do presidente da República para aprovar a maior parte de suas medidas, deve ser encarado como o esforço feito pelo executivo para conseguir a cooperação do congresso. Com ampla maioria na Câmara e com a possibilidade de negociação no Senado para conseguir a maioria também nesta casa, os governos da Concertación conseguiram governar mas encontrariam seus maiores obstáculos nos enclaves autoritários como por exemplo, na existência dos Senadores designados que impediam uma ampla maioria governista no congresso. Para que fosse possível a Concertación governar, esta teve que agradar aos setores de direita e realizar uma transição democrática tímida e caracterizada por políticas cautelosas e prudentes, que preferiu e muitas vezes não teve outra alternativa senão negociar com os opositores (Weyland, 1999). Dessa forma apesar de seus amplos poderes, muitas das vezes o presidente não recorreu a eles, preferindo a moderação e o apoio do Congresso. O que acaba por diferenciar “poder Constitucional” de “poder político”, e demonstrar que apesar de tudo o presidente precisa formar uma ampla maioria para se conseguir governar no Chile e que as amplas coalizões, principal característica do sistema partidário do pós-autoritarismo, têm em vista a formação de governos majoritários.
Aliás, este ponto concernente a formação de governos majoritários sempre foi problemático na história política chilena, e que pode ser exemplificado pelo governo de Salvador Allende: tratava-se de um governo minoritário que não conseguia aprovar suas medidas no congresso em um momento em que a polarização ideológica tanto do sistema-partidário quanto da sociedade chilena era extrema, e que por conta disso lançou mão de seus amplos poderes constitucionais para governar. Toda a manobra governamental e a paralisia decisória características daquele período acabam contribuindo para o aumento da instabilidade política e conseqüente golpe militar. Na tabela abaixo, podemos perceber em diferentes momentos da história política chilena como esta questão da formação de maiorias se apresentou.
Por outro lado os amplos poderes atuais do executivo chileno, anteriormente mencionados, podem ser percebidos nas suas seguintes prerrogativas:
Deste quadro o que chama mais a atenção é o fato de o Presidente Chileno poder convocar plebiscito ou referendo, em outros países do Cone Sul como Brasil e Argentina isto não é uma atribuição do executivo; o fato de o executivo indicar inclusive o controlador geral da República e de nomear os governadores das províncias e os intendentes (de sua confiança) das regiões do país. O presidente têm o poder de designar também os comandantes-chefes das forças armadas e os juízes da Suprema Corte, tem exclusividade sobre matérias referentes à seguridade social (artigo 62) e também pode solicitar ao Senado autorização para ditar disposições com força de lei por um prazo inferior a um ano (artigo 61). O que acaba, de certa forma, por minimizar os efeitos negativos dos enclaves autoritários e do problema de formação de maiorias para os governos democráticos.
No que se refere a questões como seguridade social e políticas sociais (campos em que o presidente tem amplas prerrogativas), os governos da Concertación procuraram minimizar problemas como a desigualdade de ingressos, desemprego e a pobreza através de políticas focalizadas sem, no entanto, modificar a desigual estrutura de distribuição de renda .
Comparativamente, o segundo governo da Concertación, o de Eduardo Frei, foi mais conservador e realizou menos avanços na área social. Frei foi eleito em 1993 vencendo os dois mais importantes candidatos da direita que juntos obtiveram 30% dos votos e outros candidatos que somados obtiveram 12% dos votos, por cerca de 58% dos votos. A prioridade deste governo foi a modernização econômico-social do país o que geraria um mal estar generalizado em relação ao seu governo, já que enquanto o país comemorava seus êxitos econômicos os problemas sociais da nação se agravavam. O descontentamento e apatia política da população, um reflexo da timidez das políticas governamentais, seriam sentidos nas eleições presidenciais de 1999 que elegeram novamente a esquerda mas com um resultado mais apertado.
Mas apesar de seu sucesso nas urnas ter sido maior nos governos anteriores do que no governo eleito em 1999, o período anterior de 1990 à 1997 foi sem dúvida o mais crítico para os governos da Concertación. Neste período os Comandantes chefes das forças Armadas puderam permanecer em seus cargos, todos nomeados por Pinochet e até mesmo o próprio ditador que permaneceu como Chefe do Exército durante todo este período. A forte presença militar na política e a grande autonomia das Forças Armadas no período, são demonstrativas do quão frágil era a democracia Chilena logo após a transição. Em 1991, a concertación já anunciava que o processo de transição tinha terminado, mas dois anos mais tarde o exército ainda dava demonstrações de força aquartelando seus homens em todas as unidades da instituição no país. Em 1995, durante o segundo governo democrático, um conflito similar ocorreria novamente como forma de os militares demonstrarem seu descontentamento com a condenação de um dos principais acusados de cometer crimes políticos durante a ditadura.
Um outro aspecto que demonstra a fragilidade da democracia chilena, já tão festejada, mas pouco consolidada era a presença no Senado dos senadores designados do período 1990-98. Precisamente, estes nove senadores, que permaneceram em seus cargos durante os dois primeiros governos democráticos, tinham sido indicados pelas autoridades do regime autoritário.
Logo ao fim deste período acima citado, setores mais a esquerda, segmentos da sociedade civil e intelectuais demonstraram seu descontentamento com a transição realizada pela Concertación. E até mesmo questionaram não só a qualidade da democracia institucionalizada como também a própria noção de uma democracia no Chile atual, devido ao caráter continuista com o regime anterior e a não superação dos enclaves autoritários. O primeiro governo concertacionista (o de Aylwin) se eximiu de maiores avanços por considerar que um governo de transição, conforme sua própria autodenominação, não poderia realizar grandes transformações. Já o governo de Frei priorizou os aspectos econômicos e também não se mostrou capaz de avançar rumo à uma institucionalidade mais democrática no país. Somado ao sentimento de descontentamento para com a política chilena do pós-autoritarismo; os efeitos da crise asiática e toda polêmica gerada pelo fato de Pinochet assumir em 1997 o cargo de Senador vitalício e mais tarde ser preso em Londres sob acusações dos crimes que cometera durante o período que governou o país; a concertación perde em popularidade.
Os resultados são imediatos, já nas eleições legislativas de 1997 a esquerda perde votos enquanto a direita se mantém. Para o governo de Frei, eleito em 1993, seria mais difícil conseguir formar uma maioria no congresso do que o fora para Aylwin que contara na ocasião com a concomitância das eleições para executivo e legislativo e com a euforia gerada pela queda da ditadura e instauração da democracia no país. Mas pelo fato das eleições legislativas e para o executivo não serem mais concomitantes, o governo de Ricardo Lagos, eleito em 1999, herdaria de seu antecessor Eduardo Frei este problema (as próximas eleições legislativas seriam em 2001).
Em 1999, o país elege seu terceiro presidente do período democrático, o terceiro da Concertación, Ricardo Lagos. Esta foi uma eleição atípica, pela primeira vez não houve concomitância inclusive entre as eleições parlamentares, Lagos não provinha do Partido Democrata Cristão (o mais forte da coalização) e sim do Partido Socialista e para piorar a situação, nestas eleições a direita tinha se unido em torno de um único candidato, Joaquín Lavín.
Conforme podemos perceber a queda da coalização governista que já fora sentida nas eleições parlamentares de 1997 persistem nas eleições de 1999. O que demonstra que no período atual o problema de formação de maiorias para o governo se dá pelo relativo fracasso nas urnas e é agravado pela presença dos senadores designados e vitalícios na Câmara Alta. Por sua vez, os principais dilemas do período anterior, de 1990 a 1997, se deviam principalmente a extrema fragilidade do regime recentemente instaurado que contava com inúmeros obstáculos institucionais e com a grande autonomia e poder das forças armadas
(...)
Belo Horizonte, Maio de 2004
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